空域物权立法——四强空管的基础

  2018年民航空管工作会议强调“民航发展,空管先行”,实现安全空管、效率空管、智慧空管、协同空管的“四强空管”目标,以满足人民日益增长的美好生活的需要,推动航空经济高质量发展。但《“四强空管”行动方案》中并没有涉及低空识别、定位、通信和开放等空域管理的最基本问题,所以“四强空管”目标的实现要以空域物权着陆为前提,空域物权明确才是现代化空管体系的根本关键。

  “四强空管”中有两个目标与空域权密切相关,第一个是“安全空管”,它提出要确立行业和地方空管的管理事权,进而提升行业治理体系和促使其能力现代化;第二个是“协同空管”,它提出要达到军地空管、航司、机场等之间的相互协同运作,明确要增进与民航局机关、地区管理局和监管局之间的政策沟通,促进机场、航空公司等单位的信息沟通,并且加强空管系统内部的运行沟通等。因此,解决空域管理的根本症结——空域所有权问题是个绕不开的话题,“悬”着的空域物权是时候着陆了。

  空域是航空活动的主要场域,无论多边国际航空公约还是双边航空协定,还是某个国家的国内航空法,都以空域的利用权利为基点,区别在于多边与双边国际航空机制以航权为主,国内航空法以公众对领空内空域利用规则为主。

  一般来说,航空界会把空域概括为一个空间区域,如《低空空域使用管理规定(试行)(征求意见稿)》第6条把低空空域定义为“以地面为界,全国范围内线米(含)以下区域”。《民用航空使用空域办法》规定的“空域是国家资源”不是空域的定义,因为无法区别空域与其他国家资源,因此我国对空域并无立法上的定义。

  国际常设法院在1933年东格陵兰岛案中指出,空域是其地理上的意义,而空域作为一个物理空间,有必要在法律上明确它的界限。由于空域是航空器活动的场域,从航空法角度说,空域范围应当以航空器理论上能够安全飞行的空气空间为限,而不是将全部空气空间作为空域范围。所以空域的物理空间满足两个要求:一是能够提供航空器飞行的足够场域,二是飞行在空间上是安全的。航空法意义上的空域应当是指航空器能够依据法律法规和操作规程安全飞行的空气空间。

  对于空间的权利意识是来源自物权法的,目前我国学者在物权人对于空间权利的需求的基础上,展开了基于物权法的空域权研究和探讨。我国空域的所有权归属问题一直没有法律条文。2007年3月人大十届五次会议通过的《物权法》也没有具体规定,只在第五条“物权的种类和内容,由法律规定”,第四十六条“矿藏、水流、海域属于国家所有”,再无其他相似内容。同属领土的领空或空域是物吗?是否应该有物权?随着对空管改革呼声的日益高涨,民间和政府都在谋求对空域权利的规制,从而为解决诸如航班延误、通用航空发展客观限制等架构基础性制度。

  国际公法理论将定居的居民、明确的领土、政府和主权这四个方面作为一个国家的四要素。《国际民用航空公约》(又称《芝加哥公约》)第一条“主权缔约各国承认每一国对其领土之上的空气空间享有完全的和排他的主权”。主权主要包括统治权、独立权、自保权,领土主权是国家主权的重要方面,主要包括领有权和排他的管辖权。

  空域权在法律上具有两种含义:一是国际法意义上的空域权,即国家对空域享有的领空主权。如《美国法典》第49卷第40103条明确了美国政府对美国空域是具有排他性主权的,而我国《民航法》、《芝加哥公约》等也有相似的条款。《中华人民共和国民用航空法》第二条“中华人民共和国的领陆和领水之上的空域为中华人民共和国领空,中华人民共和国对领空享有完全的、排他的主权”。领土是国家存在的物质基础,是客观存在的,作为领土一部分的领空,自然是客观存在的。客观存在的有形物或者有体物,都是具备了物的属性和权益的,拥有物权。法律法规不会规范根本不存在的物,调整不存在的权利和义务,否则就失去现实意义,法律对空域的规定也正说明空域作为物存在的现实性。《物权法》第二条第3款寿命了物权不仅包含了权利人依法对于特定物具有直接支配的权利,而且还是排他的,同时还具有所有权、用益物权和担保物权。

  首先,空域权是权利主体对公共资源所享有的利益,美国空间权重要学说“域”理论(Zone Theory)认为空域属于公共财产,而我国民航业的相关规定中也表明了空域的国家资源属性。其次,空域权是权利主体的自由意志与国家意志法定的结合,权利主体自由意志的实现受制于国家对空域的管控、对飞行时刻的分配、对机场的建设与规划、对空域的分类与划设等各类体现国家意志的法律法规、规章和操作规程等。所以,空域权利主体的意志自由是在国家管控规则下的自由,而不是无条件的自由。再者,空域权是限定个人“空域”物权后的一种公共资源利用权利,空域成为公共物品,是私人物权对社会利益的让渡。谁使用空域,是在怎样的规则之下使用的,怎样达到充分使用空域,从而使得公众利益与空域权主体利益达到最大化,是空域权正当化的基础。最后,空域权是宪法保障的权利。空域是国家领土的重要组成部分,空域是国家领土要素。

  国内的根本法、基本法和特殊法目前都没有对空域的物权事项做出任何规定,我国七类用益物权中也不包括空域的各项权利,只能依据国际法理论推定所有权归国家,而不是国内的物权法定原则。

  《物权法》第二条第2款,“本法所称物,包括不动产和动产”,动产是能够移动并且不因移动损害价值的物,不动产是不能够移动或虽可移动但却会因移动损害价值的物。空域是领陆和领水之上的一定高度的空气空间,地理位置是固定不动的,具有土地和海域等不动产的特点;但是空域中的一些包含物,空气、水汽、风、电、日光以及一些还没有被认识和发现的物质,这些物质又是不断运动和变体。

  这种没有确定所有权的空域,它的“自物权”如同“悬”在空中,“他物权”也是难以保证,这给现实的管理工作带来相当的难度和危害。只有把空域当作是物,具有资源性和可用性,是国家的自然资源之一,应该纳入国家管理之中,才能在保证安全的前提下,增加投入和加强管理,尽可能提高利用效率,最大限度地发挥其应有的经济效益、社会效益和环境效益。

  我国空域使用管理顶层法律的缺失,造成日常工作中仅靠一些法规和规章制度,不可能解决根本性问题,因此在使用、管理中自然出现不合理的现象和危害。

  从第一架飞机诞生至今,人类征服天空,利用航空资源,已经达到一个相当高的水平。然而,天空不只是属于航空资的源,在空域中的人为活动,也不局限于航空活动,比如我国气象部门组织与实施的人工影响天气作业活动,无论是作业面积和设备,还是从业人员数量等,都达到了一定的规模。根据国家气象总局的统计数据,全国绝大部分的省、自治区、直辖市的县级单位都开展了火箭、高炮增雨防雹作业,拥有的作业高炮门数及火箭发射架台数都相当可观,我国的人工影响天气作业已经成为名副其实的第二大空域用户。

  但是直到目前这种作业并没有得到法律上的认可。《中华人民工和国民用航空法》第八十六条“在距离航路边界三十公里以内的地带,禁止修建靶场和其他可能影响飞行安全的设施,但是,平射轻武器靶场除外”。这一条规定就使我国3032174平方公里的土地不得设立人影作业炮点,占国土总面积的31.59%。人工影响天气不仅可获得可观的经济效益,还有无形的社会效益和环境效益。

  《中华人民工和国飞行基本规则》(简称《规则》,下同)第十条规定“机场飞行空域应当划设在航路和空中走廊之外”。我国幅员辽阔,航路距离较远,飞行性能提高和高度层配备等因素,自然会造成部分低高度不用;而空中走廊主要划设于枢纽机场附近,一般在100公里左右,为了航空便捷地进出港,特别是单向走廊,会造成高高度不用;以空域飞行为主的军事航空活动因该规定无法使用,造成空域闲置。《规则》第十八条规定,在航路和航线区域附近的军师试验场、航空兵部队、飞行院校等单位飞行区域不仅可以在自身的飞行区域中划分空中限制区,并且可以根据需要在其他地区的上空划设。飞行限制区限制条件,一般是零时至二十四小时,高度18000米以下。因管制责任区和管制区域的设置及体制等原因,即使限制区无飞行活动,一般很难及时获得进入空中限制区的管制许可,这样会出现一些空域闲置。

  一般情况下,军事飞行、通用飞行和其他的空域用户空域活动的偏多,占用空域的范围大、时间长。我国现在还没有要求空域用户交纳空域使用费用,或者建立相应的有偿使用制度;这些用户也很少按照自己实际需求申请,宽打窄用现象非常普遍,造成了极大浪费。国家投入了大量的人力、物力等资源以确保各空域用户在使用空域资源时能更加安全快捷和高效有序。以雷达为例,沈阳-北京-西安-昆明以东地区要实现雷达覆盖,将需要大量的远、近二次或一、二次合装雷达,这些设备主要是依靠进口,需要几百万美元,每年还需要数十万人民币的维护费用,再加上导航、助航、通信设备、空管设备的投入,费用惊人。国家每年都会投入大量的资金进入民用空管建设中,但是依然有一些空域用户不自觉地浪费免费的空域资源。

  我国当前实行的航空管制体系是在在国务院和中央军事委员会空中交通管制委员会(简称空管委,下同)领导下,由中国人民空军统一组织和实施的“统一管制,分别指挥”。《规则》第三十条明确军航负责各飞行管制区、飞行管制分区、机场飞行管制区的飞行管制工作,管制部门主要从国防利益出发,一方面做好军事航空单位的飞行管制工作,另一方面要组织实施全国民用航空飞行管制工作和监控工作,尤其是对航路、航线和进出国境地带的飞行活动进行监督。

  这种管理体制带来的现实问题表现为部队不能参与或主持地方性法规的制定和执行,而部队制定的法规只能在部队执行,对地方人员、单位不具有约束力,出现一些想管而无法管的尴尬局面。这种国家管制体制,决定了军航各级管制部门是空域管理的职能部门,部队独自管理涉及一些地方性事务,不论从执行力度还是协调、处理能力都将难有作为,同时也会更多的牵扯部队的精力。这不仅不利于部队的正常履行职能,也对部队的战斗力成长不利。

  《规则》第三十二条规定,在航路、航线地带和民用机场区域设置的高/中低空管制区、进近管制区(终端区)和机场塔台管制区,由相应的区域飞行管制室、进近飞行管制室和塔台飞行管制室提供空中交通管制。民航管制部门只对各自的管制区域提供空中交通管制服务、飞行情报服务和告警服务。

  根据民航总局相关规定,民航总局和地区管理局是对航空单位承担行业管理责任,而机场所在的省(区、市)政府则是承担领导责任,至于机场管理机构就是承担直接得责任。我国的大型航空集团公司的领导班子和领导人员由中央管理,资产管理及有关的财产关系由财政部负责,各级航空管制部门作为空域管理部门只是航空管理部门内的一个机构,体制属事业单位或者划归机场进行企业化管理,人员编制远远小于航空管理部门和航空单位。正是由于政府的社会公共管理职能与国有资产出资人的职能没有完全分开,也直接体现在行政管理模式和隶属关系上,造成了民航的空域管理部门和航空单位的地位完全不对称,空域管理受空域用户的约束,使空域管理自主权更多地受到航空单位的干涉。

  《规则》第十一章法律责任中确定的只是违反《规则》的处理原则,并没有明确违反某条某款的具体适用问题,处理方法主要用行政处分,没有把处分、处罚相结合。违反《规则》的不仅有部队相关人员,也有民航的关人员及对空域有需求的用户和其他一些人员。如果没有确立一个违规的调查、审诉、处罚程序,在实际工作中就很难操作。

  我国法律、法规明确了空域管理规定、管理部门,但是没有明确违反空域管理规定的执法部门,因为在现有的空域管理法律、法规中,空域管理部门只是一个事业单位,部分还划归机场企业化管理,没有法律授权,不具有执法主体和执法权。如人工施放气球,在《通用航空管制工作条例》有明确规定,但在实际工作中,时常收到空中飞行员报告发现气球,造成飞行员紧张,管制员着急。因为法律、法规没有明确处罚条文,没有执行机关,没有执行程序,没有执行的强制力保障,导致,违法没有风险,违法、违规不能及时受到处理,空域管理部门管无力,制不止。

  从我国空域管理发展的历史进程看,空域管理基本是由部队负责,重点是强调安全性,主要是国防安全和航空安全。新中国成立之初的人民空军,只有几架起义的老式飞机和东北老航校的一些破旧飞机和极少配件,国家航空工业和民航业更是无从谈起,更别说空域管理。空域管理的重点不是如何调整关系、分配资源,而是防御外部入侵和骚扰。

  1950年中央人民政府人民革命军事委员会主席发布命令,颁布了第一部《规则》,把空域管理和空防重任交给年轻的空军。随着空军的壮大和航空工业的快速发展,原《规则》部分内容已不能满足管理需要,1964年由国防部作了部分修改,1977年又由国务院和中央军事委员会再次修改发布。《规则》虽几次修改,但是空军统一领导全国飞行管制这一体制没有变化,这期间中国民航挂靠在民航局,由空军代替。

  1980年,根据民航自身发展和我国对外开放的需要,中国民用航空脱离部队建制,走企业化发展道路。随着对外开放和国际交往的增加,民用航空所带来的经济利益在国家利益中所占的比重有了大幅提高,原来的体制不再符合国家的整体利益。国家必须在国防利益和经济利益之间寻找平衡点,体制改革就是必然的选择。1986年成立了空管委,统一领导全国的空中交通管制工作,但具体仍由空军负责组织实施。

  我军的性质和任务决定了部队更多的是创造和平环境,参加国家建设,服务人民,不参预国家具体的行政事务。但是空域管理的特殊性,国家权力机关又不得不把这项应该由国家行政机关管理的事务交由空军来管理。空军在管理过程自然从自身任务、工作特点、国际环境出发,确立相应的管理模式和重点。

  我国空域管理体制演变历史大致经历三个阶段:第一阶段,突出主权,是以国防利益为主;第二阶段,突出航空资源,国防利益和经济利益协调发展;第三阶段,则是要突出综合利益,强调资源性,自然效益和社会效益共同发展,在强调利用的同时,更注意资源的保护。我国目前仍应属于第二阶段末期,国防经济利益得到充分提高和有效平衡,其他利益又在汹涌澎湃,空域管理体制和模式不可避免地面临剧烈的变革,变革的结果就是要充分、科学地发挥空域资源,带动航空管制的现代化,迎接空域管理的新时代。

  我国的空域随着国家的建立而确立,不是因为有了航空活动才有空域,空域内的活动也不仅是航空活动,所以把空域管理放在《规则》之中是不妥的。航空单位作为空域的一个用户,参与《规则》的制定,自然会更多地考虑到自身利益而忽视相关的利益,因此需要由国家权力机构制定一部更合理、科学的《中华人民共和国空域使用管理法》。

  《中华人民共和国空域使用管理法》要明确空域的所有权、使用原则、管理体制、管理机构、执法机构等,规范和调整在空域使用、管理过程中产生的各种关系,其中主要有国家为了提高空域的使用效率进行投入和收益的关系,空域管理者和用户的关系,国防利益、经济利益和公众利益的关系,确立空域的所有权和监管权及两者的关系等等。从法律上落实国家层面空域管理的政策,把空域的使用、管理从有关业者管理调整到国家和政府管理,空域管理的约束力不仅是对空域用户,而是全国的公民机关、企事业单位。

  只有明确空域物权的国家归属性质,才能理顺管理关系。第一,应由国务院代表国家来行使空域管理权力,尽快建立健全有偿使用制度和空域使用申请批复等原则性和根本性制度;第二,建立相应的空域管理机构,在国务院成立空域主管机构,建议划归国土资源部,并在县级以上人民政府建立相应的主管部门;民航内的空域管理部门从民航业独立出来,划入相应的地方空域主管部门,并作为该部门的派出机构,行使相应的职权;第三,要明确各级机构的职能,各级空域主管部门及派出机构根据法律或相应部门的授权,在其职责范围内,行使空域的所有权及管理职能;鉴于空域安全方面的特殊性,空域的安全监管权可仍由空军负责。如在《中华人民共和国空域使用管理法》中明确此问题会造成立法困难,可另行制定《中华人民共和国空域安全监管法》。

  各级空域主管部门根据《中华人民共和国空域使用管理法》行使各项权利,实施行政管理。行政管理主要包括行使所有权及各项物权、行政审批权、行政检查权、行政处罚权,空域使用金的收缴和减免等事项。行政审批权应实施双重管理,即由部队空域管理部门和地方空域主管部门共同审批。地方空域主管部门主要进行地面事项的管理、行政处罚、行政复方等行政性管理,部队主要负责审批事项的把关和空中安全监管。

  考虑到空域安全不仅仅涉及国防安全、社会公共安全与稳定,还包括各类空域用户之间的安全、空域之下生产、生活、工作等方方面面,政府从监管的力度、手段、任务等方面对空域内活动进行实时管理确有困难,所以空域的安全监管工作可按现行规定,由各管制责任区的管制部门负责。管制部门根据空域批准事项、用户性质、使用原则等,合理、高效地调配各类空域活动,依法行使安全监管权,对非法入侵、空中肇事、不听指挥、擅自使用等严重违法行为给予坚决的制止或打击。如因违法行为导致战斗机起飞,不仅要支付本次飞行所有费用,同时将违法事实、有关证据以一定的方式和程序提交给相应的地方空域主管部门,由地方主管部门进行处罚,提高违法成本。

  空域所有权和安全监管权若要做到即分工又配合,双方必须建立一套行之有效的协调通报机制和程序,以保证行政管理和安全监管工作的协调性,促进空域资源的合理、高效的发挥效益。考虑到部队的空域管理单位隶属于航空管理部门,而航空管理部门又可能受航空单位的领导,这样需要建立垂直领导,减少航空单位对空域管理的干涉,由空域管理部门根据法律、法规依法对空域进行管理。

  目前我国空域管理还没有具体的使用原则,只有一个针对航空用户的飞行调配原则,由原来的《规则》确定;该原则几十年没变,已经不能适应现在的飞行需要,更不用说面对所有的空域用户。因此需要在国家权力机构主导下,通过立法确立空域使用原则。

  首先把对空域有需求的单位、个人当作一个用户,再根据空域用户的性质及空域活动特点来划分用户类别。目前可分为公务类用户、公益类用户和商务类用户。军事、海关、警务、武警等航空器是属于国家,应归为公务类用户;人影作业、大气探测、高空科学考察等服务对象不是一个特定的单位和个人,而是社会公众,可划为公益类用户;除公务类和公益类用户之外,如民用航空公共运输飞行、通用飞行、气球等,多为经营性活动,应划为商务类用户。

  空域使用原则就是确立谁有优先使用权的问题,从国家和社会整体利益出发,公务类用户、公益类用户应当享有优先使用权,其次才是商务类用户;不论哪类用户,使用权、相邻权及其他合法权益要受到法律保护。在保证国家、社会需要的前提下,兼顾其他和个人的利益,积极提倡符合条件的用户依法、合理的利用空域资源。(中国民航网智库专家 兰玲 上海民航职业技术学院 张静 上海金汇通用航空股份有限公司)

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